Hacia una definición de ciudad, localidad y zona rural

Dado que las definiciones nacionales de zona urbana y de zona rural difieren significativamente de un país a otro, resulta difícil comparar estas zonas a escala internacional. Si no es posible comparar cómo evolucionan las zonas urbanas o rurales en los distintos países, tampoco lo será aprender de las políticas utilizadas en ellos. Eso significa, además, que no podremos comparar de manera significativa los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas para las zonas urbanas y rurales de los distintos países.

Con objeto de facilitar la comparación internacional, una coalición de seis organizaciones internacionales elaboró una nueva definición mundial de ciudad, localidad (o pueblo) y zona de densidad intermedia, y zona rural.  El 5 de marzo, la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas aprobó el «grado de urbanización» como método recomendado para las comparaciones internacionales.

Muchos países utilizan el tamaño mínimo de población para definir una zona como urbana, pero este número puede ser de 200 habitantes (Dinamarca), 2000 (Argentina), 5000 (India) o 50 000 (Japón), o incluso 100 000 (China). Algunos no utilizan una definición estadística, sino que delimitan las zonas urbanas por decisión administrativa. Otros países usan el empleo por sectores o la disponibilidad de infraestructuras y servicios para determinar si los asentamientos deben clasificarse como urbanos o rurales.

Por último, una vez que una zona se clasifica como urbana o rural, esa categoría rara vez cambia. Tal resistencia al cambio puede deberse, en parte, a la asignación de transferencias fiscales: tomemos como ejemplo la India, donde la reclasificación como zona urbana puede hacer que un lugar pierda transferencias gubernamentales; o Egipto, donde esa misma reclasificación como zona urbana generaría nuevas inversiones públicas para necesidades de prestación de servicios de nivel superior, como comisarías de policía y juzgados.

Una perspectiva amplia para medir el concepto de urbanización

Se decidió adoptar una perspectiva amplia para facilitar la comparabilidad entre países.  El «grado de urbanización» persigue hacer para la definición de las zonas urbanas lo que el umbral de pobreza de un dólar al día hizo para la medición de la pobreza en los años noventa del siglo pasado, al introducir un enfoque objetivo y basado en los datos para la pobreza y aplicarlo a escala mundial.

El «grado de urbanización» distingue tres tipos de asentamientos:

1. ciudades, que tienen una población de al menos 50 000 habitantes en celdas de malla contiguas densamente pobladas (más de 1500 habitantes por kilómetro cuadrado);
2. localidades (o pueblos) y zonas de densidad intermedia, con una población de al menos 5000 habitantes en celdas de malla contiguas cuya densidad es de un mínimo de 300 habitantes por kilómetro cuadrado; y
3. zonas rurales, que están constituidas principalmente por celdas de malla con baja densidad de población.

Este nuevo enfoque ofrece varias ventajas:

• Aporta sencillez y transparencia. Se basa en aplicar a la malla estadística de población una simple combinación de tamaño y densidad de población, en lugar de emplear multitud de criterios o cálculos largos y complejos. Cada vez más países tienen su propia malla de población. Se han calculado varias mallas de población mundiales, que están disponibles de forma gratuita, tales como la Global Human Settlement Layer Population Grid (GHS-POP, malla de población de la capa de información mundial sobre asentamientos humanos). El «grado de urbanización» para cada país del mundo, calculado mediante GHS-POP, puede consultarse aquí.
• Tiene en cuenta el tamaño y la densidad de población. El tamaño de población es el parámetro utilizado por más de la mitad de las definiciones nacionales de zonas urbanas y rurales. Los umbrales utilizados en el «grado de urbanización» se inspiran en esas definiciones nacionales. No obstante, esta clasificación utiliza dos umbrales, en lugar de uno solo: para las ciudades, usa 50 000 habitantes, como Japón, y para las localidades (o pueblos) y zonas de densidad intermedia, usa 5000 habitantes. Ochenta y cinco de los cien países que utilizan el tamaño de población emplean el umbral de 5000 habitantes o menos. Los umbrales utilizados en el «grado de urbanización» también se verificaron para garantizar que generan una clasificación válida y robusta y una distribución equilibrada de la población entre las tres clases.
• Contribuye al seguimiento de los avances en relación con los ODS. Los ODS incluyen multitud de indicadores que deben recopilarse con respecto a las ciudades, las zonas urbanas y las zonas rurales, como el acceso a electricidad, agua, internet y caminos transitables todo el año. No obstante, algunas definiciones de zonas urbanas incluyen el acceso a agua y electricidad, lo que impide hacer un seguimiento de estos servicios en zonas urbanas porque se convierte en un argumento circular: todas las zonas urbanas tienen agua porque, por definición, solo pueden ser urbanas si tienen acceso a agua. Por ejemplo, las definiciones utilizadas por Bangladés, Cuba y Panamá incluyen el acceso a agua potable. Dado que el «grado de urbanización» no incluye los servicios ni las infraestructuras, permite hacer el seguimiento de estos servicios sin ningún tipo de sesgo.
• Refleja las economías de aglomeración. Dado que la definición se basa en la concentración espacial de la población, refleja la lógica de las economías de aglomeración. El coste de la prestación de servicios tiende a aumentar desde las ciudades, pasando por las localidades (o pueblos) y zonas de densidad intermedia, hasta las zonas rurales. Como consecuencia, el acceso a estos servicios tiende a ser mayor en las ciudades y menor en las zonas rurales. Por ejemplo, tanto el acceso a internet como la titularidad de una cuenta bancaria muestran un claro gradiente urbano en los cuatro grupos de países según su nivel de ingresos (figura 1 y figura 2).

• Permite una supervisión eficaz en términos de costes. El «grado de urbanización» puede utilizarse para volver a agregar los datos existentes. Por ejemplo, si una oficina estadística ha medido las tasas de empleo locales, puede calcular las tasas de empleo por «grado de urbanización». También pueden agregarse microdatos geocodificados, como se hizo para la encuesta Gallup mundial en ciento quince países y para la encuesta demográfica y de salud en cuarenta y un países en un informe reciente elaborado por Vernon Henderson y otros. Esto permitió mostrar que el acceso a agua potable gestionada de forma segura es mayor en las ciudades, a continuación en las localidades y zonas de densidad intermedia, y menor en las zonas rurales (figura 3) en casi todos los países analizados en esta última encuesta.

Comparación del «grado de urbanización» con otros enfoques

Como ocurre con cualquier nuevo método que se proponga, se plantean dudas y surge la necesidad de compararlo con los métodos existentes. A continuación se responden las principales preguntas planteadas por las oficinas nacionales de estadística y el mundo académico.

• ¿Es demasiado baja la población rural estimada?

  Al aplicar el «grado de urbanización» a la malla de población mundial GHS-POP se obtiene un porcentaje de población rural estimada en 2015 del 24 %, que es considerablemente inferior al 46 % obtenido mediante las definiciones nacionales (figura 4). El principal motivo de esta 
  
  diferencia es que doce países grandes clasifican las localidades como zonas rurales. China y la India representan la mitad de esa diferencia en la población rural. La definición usada en China deja claro que las localidades y las ciudades pequeñas no se consideran urbanas, porque emplea un umbral de 100 000 habitantes para las zonas urbanas. La India utiliza un umbral de 5000 habitantes, pero lo combina con otros criterios, con lo cual la mayoría de las localidades se clasifican como zonas rurales. Otros diez países representan el 30 % de esta diferencia: Bangladés, Egipto, Etiopía, Indonesia, Nigeria, Pakistán, República Democrática del Congo, Sudán, Uganda y Vietnam. En resumen, doce países constituyen las tres cuartas partes de la diferencia entre los porcentajes de población rural.
  En algunos países no se disponía de datos sobre la población con alta resolución espacial. La aplicación de este método a una malla basada en datos más precisos puede dar lugar a porcentajes más elevados de población rural. 

• ¿Debe incluirse el empleo en la agricultura en la definición de zonas urbanas y rurales?

Treinta y siete países cuentan con una definición nacional de zona urbana que incluye un porcentaje máximo de empleo en la agricultura. Estos países se encuentran principalmente en África y Asia. Sin embargo, el porcentaje de empleo en la agricultura difiere sustancialmente entre los países y según el nivel de desarrollo. En los países de ingresos altos es del 3 %, frente al 63 % en los países de ingresos bajos (figura 5). La inclusión de este criterio en una definición mundial transformaría a países enteros en zonas rurales o urbanas, lo que constituiría un obstáculo para las comparaciones. Además, este porcentaje está disminuyendo rápidamente. En 2000, el 40 % del empleo mundial correspondía al sector de la agricultura. En 2018, ese porcentaje se había reducido hasta el 28 %. Como consecuencia, la inclusión de este criterio también reduciría la comparabilidad en el tiempo.

• ¿Debería basarse la definición de zonas urbanas y rurales exclusivamente en las zonas edificadas?

Históricamente, los datos sobre los edificios tenían mayor resolución espacial que los datos sobre las personas. Por tanto, las definiciones utilizaban los edificios como indicador indirecto de la concentración espacial de la población. Por ejemplo, diversos países nórdicos definen un asentamiento como una zona donde los edificios están a menos de 200 metros de distancia. Varios investigadores también utilizan los edificios o las zonas edificadas: véase por ejemplo el concepto Urban Extent (extensión urbana) empleado por Shlomo Angel, Africapolis y el método de densidad de los edificios desarrollado por Marie-Pierre de Bellefon y otros en 2019. Sin embargo, gracias a la mejora de los datos de población, este enfoque indirecto ha dejado de ser necesario.

Además, la superficie edificada per cápita está estrechamente vinculada a los ingresos de un país y falsea la distribución de la población entre las ciudades y las zonas rurales. Para demostrarlo, definimos las ciudades como celdas de 250 por 250 metros que están edificadas al menos en un 50 % y las zonas rurales como celdas que están edificadas en menos del 25 %. Estos umbrales se emplean en varias definiciones de «zona edificada» utilizadas para zonas urbanas y rurales.

En comparación con el «grado de urbanización», las ciudades que se definen exclusivamente según el concepto de zona edificada concentran una proporción de la población superior en 17 puntos porcentuales en los países de ingresos altos e inferior en 9 puntos porcentuales en los países de ingresos bajos (figura 6). En el caso de las zonas rurales, el uso de «zona edificada» aumenta la proporción de la población rural en 24 puntos porcentuales en los países de ingresos bajos (figura 7) y la reduce en 2 puntos porcentuales en los países de ingresos altos. Por ese motivo, las definiciones de zonas urbanas y rurales basadas en el concepto de zona edificada son menos adecuadas para las comparaciones internacionales.

• ¿Debe basarse la definición de zonas urbanas y rurales en umbrales relativos, en lugar de absolutos?

Algunos investigadores defienden el uso de umbrales relativos para definir las zonas urbanas y rurales. Esto implicaría, por ejemplo, determinar las diez zonas más urbanizadas de un país. Sin embargo, una definición mundial debe garantizar un alto nivel de comparabilidad tanto en el espacio como en el tiempo. La comparación de las diez zonas más urbanizadas de un país con las diez más urbanizadas de otro no garantiza que esas zonas tengan el mismo nivel de urbanización. El nivel de urbanización en el mundo está aumentando, pero el uso de umbrales relativos tampoco puede reflejar esa circunstancia. De ello se deduce que los umbrales relativos no ofrecen buena comparabilidad espacial ni temporal.

El método del «grado de urbanización» clasifica de manera sencilla y transparente las ciudades, las localidades (o pueblos) y zonas de densidad intermedia, y las zonas rurales.  Al normalizar el enfoque de clasificación y aplicarlo a nivel mundial, contribuye a detectar y medir la eficacia de las políticas aplicadas en distintos países que mejoran la calidad de vida en esas zonas. También ayuda a hacer un seguimiento del acceso a los servicios, a las infraestructuras y a otros indicadores de los ODS de forma que se puedan elaborar comparaciones y agregaciones significativas. Este método se someterá a nuevos ensayos y se aplicará en muchos países de todo el mundo.

Envíenos sus comentarios y preguntas sobre el «grado de urbanización».