LA LEGISLACIÓN DE INDIAS
Obra de RAFAEL ELADIO VELÁZQUEZ
SISTEMA LEGISLATIVO DE AMÉRICA COLONIAL. ORGANIZACIÓN DEL IMPERIO ESPAÑOL: ORGANISMOS RADICADOS EN ESPAÑA; AUTORIDADES TERRITORIALES; LAS INTENDENCIAS; EL CABILDO; LA JUSTICIA; RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS.
SISTEMA LEGISLATIVO DE AMÉRICA COLONIAL
La incorporación de América a las posesiones españolas determinó la implantación en la misma de las leyes fundamentales de la metrópoli: rigió pues, en este continente el derecho público y privado español.
La diferencia de las condiciones de vida en el Nuevo Mundo y los problemas peculiares de una empresa conquistadora y de afirmación de un nuevo poder determinaron que se dictara gran número de normas especiales, exclusivas de América, las cuales por su calidad y contenido dieron nacimiento a una rama aparte del derecho positivo español, el Derecho Indiano.
Halla este su origen en las Capitulaciones de Santa Fe, pactadas en abril de 1492 entre los representantes de los Reyes Católicos y Cristóbal Colón. Determínanse en ellas los fines de la expedición proyectada, las recíprocas obligaciones y los respectivos derechos de la corona y del descubridor, se convienen los procedimientos a emplearse y se echan las bases de un sistema de gobierno y administración.
En general, las numerosas capitulaciones suscritas en el siglo XVI por la monarquía, a favor de los diversos descubridores y conquistadores, constituyeron las primeras formas del ordena miento jurídico de la sociedad que comenzaba a asentarse en América. Además de dichas capitulaciones, que eran instrumentos de carácter excepcional, el Rey tenía otros medios, ordinarios, de reglamentar los diversos órdenes de la vida colonial.
La Real Provisión y la Real Cédula eran las formas más usuales de expresar su voluntad. En esencia, éstas eran cartas o comunicaciones que el soberano dirigía a uno o a varios de sus vasallos. Por la naturaleza misma de la monarquía absoluta, firme desde el siglo XVI en Europa, todas las expresiones de la voluntad del monarca tenía fuerza obligatoria en sus dominios. La Real Provisión era más solemne que la Cédula y se reservaba para casos especiales: nombramientos de funcionarios, confirmaciones de mercedes y disposiciones muy importantes. Cuando las cédulas o provisiones constituían reglamentos generales, recibían el nombre de Ordenanzas.
Como se las consideraba cartas del Rey a sus súbditos, las cédulas y provisiones eran remitidas originales a sus destinatarios. Si éstos eran varios, se libraban tantas como fuesen necesarias. Mas, antes de su remisión a América, tales disposiciones eran copiadas y registradas en unos libros llamados Cedularios y no tenían vigencia si no iban rubricadas por los consejeros de Indias. En caso de contradicción entre el documento original y la versión asentada en el correspondiente cedulario, primaba esta última. El sistema se prestaba a confusiones y, especialmente por el gran número de resoluciones que se dictaban anualmente, Pronto hubo dificultades prácticas para determinar claramente qué normas regían en cada caso y cuáles ya se hallaban derogadas. A mediados del siglo XVI, pasaban de doscientos los libros cedularios conservados en los archivos españoles.
Desde 1560 y con la mira de facilitar la recta administración de la justicia, funcionarios del Consejo de Indias -e ilustrados juristas trabajaron en el ordenamiento de este cúmulo de leyes, seleccionando las que mantenían su vigencia y agrupándolas por materia. El Presidente D. Juan de Ovando y Godoy y el letrado Antonio de León Pinelo se distinguieron en esta tarea. Una serie de circunstancias infortunadas, propias de la aguda crisis por la que en el siglo XVII atravesó la monarquía española, impidió que por más de cien años la empresa fuera llevada a feliz término.
Finalmente, por provisión del 18 de mayo de 1680, el Rey Carlos II puso en vigor la Recopilación de las Leyes de los Reinos de las Indias, que desde entonces sirvió de canica fuente del derecho público vigente en América. Dividida en nueve libros, la referida colección contiene 6.346 leyes, agrupadas en 218 títulos. Los referidos nueve libros se ocupan de organización religiosa, regulación y organización política, descubrimientos y régimen municipal y de las fundaciones, minería, organización y procedimientos judiciales, condición jurídica y social del indio, hacienda indiana y régimen impositivo, buenas costumbres y derecho penal, navegación, comercio y migraciones.
La recopilación fue publicada en 1681, en cuatro volúmenes de gran formato. Para asegurar su difusión, se ordenó que todo funcionario que pasara a América con un empleo llevara consigo un ejemplar, además de los que se remitieron a todos los gobiernos y tribunales.
La administración española se caracterizaba por un acentuado centralismo. Como consecuencia de ello, la legislación indiana era minuciosa y prolija, y había cédulas y provisiones referentes a problemas de muy relativa importancia, cuya solución bien hubiera podido quedar a cargo de las autoridades locales.
Dos leyes relativas al Paraguay revisten particular interés, por su influencia en el proceso formativo de nuestra nacionalidad.
La Real Provisión del 12 de setiembre de 1537 facultaba a los conquistadores del Paraguay y Río de la Plata a designar gobernador interino en caso de que D. Pedro de Mendoza no hubiese designado sustituto legal o éste hubiese fallecido sin hacerlo a su vez. Esta norma, que no figura en la Recopilación de 1680 por haber quedado derogada mucho antes, fue aplicada de modo revolucionario en diversas ocasiones durante el proceso comunero de los siglos XVII y XVIII.
La otra la constituyen las Ordenanzas del visitador D. Francisco de Alfaro, sobre el buen tratamiento de los indios, dictadas en 1611, confirmadas por el Rey en 1618 e incorporadas a la Recopilación de Indias, en su Libro VI (1)
ORGANIZACION DEL IMPERIO ESPAÑOL
Desde los días del descubrimiento, la corona española fue estableciendo autoridades políticas, administrativas, judiciales y militares, en sus posesiones americanas o para régimen de éstas. Algunas, de atribuciones extensivas a toda América, tenían asiento en España, en tanto que otras, de varia competencia y jurisdicción, hallaban sus respectivas sedes en los dominios ultramarinos.
ORGANISMOS RADICADOS EN ESPAÑA.
Dos instituciones muy importantes radicaron en la península. Eran ellas el Real y Supremo Consejo de las Indias y la Casa de la Contratación de las Indias. En el siglo XVIII, se les sumó la Secretaría de Despacho Universal de Marina e Indias.
El Consejo de Indias, que funcionaba en la Corte -desde el reinado de Felipe II, en Madrid-, fue establecido el 1º de agosto de 1524, siendo Fray García de Loaysa, Obispo de Osma y más tarde Cardenal, su primer Presidente. Desde unos años antes, se había formado en el seno del Consejo de Castilla una junta o comisión especial para atender los asuntos americanos. Integraban el Consejo de Indias un Presidente y cuatro Consejeros. El número de éstos aumentó después a ocho. Otros funcionarios de jerarquía eran el Gran Canciller de Indias, el Fiscal (en el siglo XVIII, hubo dos), los Secretarios (del Perú, el uno, y de la Nueva España, el otro), y el Escribano de Cámara de Justicia. Ejercían un cometido científico el Cronista Mayor de Indias, el Cosmógrafo Mayor y un Catedrático de Matemáticas. Tenía además el Consejo un agente en Roma, para gestionar los asuntos eclesiásticos americanos.
Eran funciones del Consejo de Indias aconsejar al Rey en los asuntos de gobierno y administración, así como también en materia de patronato (relaciones con la Iglesia), proponer candidatos para los altos cargos y actuar de tribunal supremo en los recursos de súplica respecto de las fallos de las Audiencias de América. Todo el manejo administrativo y judicial del imperio español corría a su cargo. Preparaba los proyectos de resoluciones y los elevaba en consulta al Rey, el cual con su aprobación los convertía en Cédulas y Provisiones.
(1) En 1962, facilitamos una copia de la primera versión de esta parte inicial del capítulo al Lic. Luis G. Benítez, autorizándolo a reproducirla en el manual que posteriormente publicó.
El Consejo contó con organismos auxiliares: La Cámara de Indias, que no siempre funcionó y que debía expedirse en los asuntos de gracia y merced, la Junta de Hacienda, de corta duración, y la Junta de Guerra de Indias, para tratar los problemas de organización militar y de defensa de las posesiones españolas, asediadas por numerosos enemigos.
En 1700, con Felipe V, accede al trono español la dinastía francesa de Borbón, e implanta el sistema administrativo de su país de origen. De esta manera, se establecen cinco Secretarías de Despacho Universal, unipersonales, que son antecedentes inmediatos de los ministerios. Una de ellas, la de Marina e Indias, descarga al mencionado Consejo de gran parte de sus atribuciones, aunque sin determinar su desaparición. Tal estructura, con algunas variaciones en el orden interno de las Secretarías, se mantiene hasta la Independencia.
La Casa de la Contratación, fundada el 20 de enero de 1503, tenía a su cargo la regulación y el control de la navegación, el comercio y las migraciones entre España y sus dominios ultramarinos. Como en estas materias regía un monopolio, la importancia de dicha institución fue muy grande. Organizaba las flotas que anualmente se dirigían a Nueva España y a Tierra Firme, y practicaba reiteradas "visitas" o inspecciones en los buques, para evitar el contrabando. De ella dependían los permisos para viajar a América o desde ésta, y era depositaria de los caudales y demás riquezas que se remitían a la metrópoli.
Con sede en Sevilla, y desde 1717 en Cádiz, la Casa de la Contratación era dirigida por tres Oficiales el Tesorero, el Contador y el Factor y la presidía un Consejo de Indias. Esta composición sufrió diversas alteraciones, al conferírsele cometido judicial y por otros hechos que se fueron produciendo con el tiempo. Además de los mencionados funcionarios, cabe recordar al Fiscal, a los Visitadores de Navío, al Piloto Mayor, al Cosmógrafo, al Correo Mayor y a los Escribanos.
La implantación del comercio libre determinó la decadencia de la Casa de Contratación, y fue ésta suprimida en 1790.
AUTORIDADES TERRITORIALES.
En América, en la medida en que crecía y se asentaba el poder español, se fueron estableciendo diversos órganos de autoridades política y militar, con jurisdicción territorial.
Los Adelantados, funcionarios característicos del período inicial, recibían su investidura de capitulaciones de descubrimiento, de conquista o de población, estipuladas con la corona. El empleo, cuyas atribuciones variaban en cada caso, era vitalicio y, a veces, hereditario por dos o más generaciones. Habitualmente, llevaba anejo el mando político, judicial y militar. Adelantados que ejercieron el cargo en el Paraguay y Río de la Plata fueron Pedro de Mendoza, Alvar Núñez Cabeza de Vaca, Juan Ortiz de Zárate y Juan Torres de Vera y Aragón, por real merced, los tres primeros, y por derecho de sucesión, el último.
Órganos permanentes de gobierno territorial, estabilizada ya la empresa conquistadora, eran el Virreinato, la Presidencia-Gobernación y la Gobernación.
Los Virreyes eran los funcionarios de más alta categoría en las posesiones españolas. Se consideraba al Virrey como "otra persona del Rey", vale decir, como su representante personal y directo. En tal carácter, gozaba de honores casi regios, ejercía superintendencia sobre los gobiernos de menor jerarquía y podía cubrir personalmente las vacancias que en ellos se producían. Se desempeñaba, además, en calidad de Gobernador del territorio, Presidente de la Audiencia radicada en la ciudad cabecera de su distrito y Capitán General de las fuerzas militares y navales.
En los siglos XVI y XVII, hubo Virreyes en el Perú, con sede en Lima, y en la Nueva España, con capital en México. Durante la última centuria de vida colonial, se crearon dos nuevos Virreinatos, en la Nueva Granada, con cabecera en Bogotá, y en el Río de la Plata, cuyo asiento era Buenos Aires.
Se llamaba Presidente-Gobernador a la suprema autoridad de las provincias mayores, generalmente fronterizas o expuestas a ataques de enemigos. Investía las dignidades de Presidente de la Audiencia Pretorial de la ciudad donde radicaba y de Gobernador y Capitán General del territorio. Dependía directamente de la corona y, en algunos manuales, se lo suele mencionar con el solo título de Capitán General denominación desacertada pues tal jerarquía militar correspondía también a los Virreyes y a la mayor parte de los Gobernadores de las provincias menores. Hubo Presidente-Gobernadores en Chile, en Quito, y, entre 1663 y 1572, en Buenos Aires, así como también en otros territorios americanos.
Las provincias menores, por 1o general no tan expuestas a ataques y acciones bélicas, tenían a su frente a un Gobernador, que en el orden territorial era la suprema autoridad política, administrativa y judicial. En esta situación, se hallaba el Paraguay, pese a constituir zona de frontera con los dominios portugueses y a las frecuentes incursiones de predatorias de éstos y de los indios del Chaco. Aunque no en todos los casos, los Gobernadores de muchas provincias menores investían también la dignidad de Capitán General, que llevaba anejo el mando superior en lo militar. Los del Paraguay, de Buenos Aires y del Tucumán, acumularon siempre ambas funciones y hubo entre ellos completa paridad jerárquica hasta 1762.
Los Gobernadores dependían directamente del Rey: del mismo recibían sus nombramientos e instrucciones y las órdenes que debían ejecutar, y a él rendían cuenta de sus actos. Sin embargo, mantenían vinculación con el correspondiente Virrey, a cuya autoridad de representante personal del monarca podían hallarse supeditados en determinadas circunstancias.
Funcionarios de competencia local eran los Corregidores y los Alcaldes Mayores, sujetos directamente a la autoridad de los Virreyes. Muy difundidas estas dos instituciones en el Perú y en la Nueva España, respectivamente, no se aplicaron en el Paraguay, aun cuando aquí llegó a darse la primera de dichas denominaciones a otros auxiliares de la administración indiana.
LAS INTENDENCIAS.
En la segunda mitad del siglo XVIII, se fue extendiendo de modo gradual a todas las posesiones españolas de América el régimen de las Intendencias, de origen francés. El Intendente, sustituto de los antiguos gobernadores, corresponde a una época de progresiva centralización, de más eficaz organización administrativa y de especial atención a los asuntos económicos. Su vinculación y subordinación al Virrey se acentúa y es objeto de clara reglamentación. Cuenta el Intendente con un cuerpo jerarquizado de auxiliares y un Teniente Asesor Letrado comparte con él la responsabilidad de las cuestiones judiciales. La Real Ordenanza de Intendentes para el Virreinato del Río de la Plata fue sancionada en 1782 y dividió a éste en ocho distritos, uno de los cuales era el Paraguay. El sistema se mantuvo vigente hasta la Independencia.
EL CABILDO.
El Cabildo es la institución municipal de origen español que funcionó en América y la única relativamente representativa. Había Cabildos de Españoles, en las ciudades y villas, y Cabildos de Indios, en los pueblos y reducciones de naturales, de menor importancia y autoridad que aquéllos. Integraban el Cabildo dos Alcaldes Ordinarios, de renovación anual, y un número variable de Regidores, que podían ser vitalicios o de mandato también anual, entre los cuales, algunos -el Alférez Real, el Alcalde Provincial de la Santa Hermandad, el Alguacil Mayor, el Fiel Ejecutor- tenían funciones específicas de carácter político, policial o económico. Los Alcaldes Ordinarios eran jueces de primera instancia de la ciudad y de su distrito, y sus fallos, apelables ante el Gobernador, ante la Audiencia o, en casos excepcionales, ante el propio Cabildo.
Se llamaba Cabildo Abierto a una junta general de vecinos o reunión consultiva o informativa de personas calificadas convocada por la autoridad política en caso de gran peligro o emergencia.
El Cabildo de Asunción fue establecido e1 16 de setiembre de 1541 y ejerció notable y sostenida influencia en la formación de la nacionalidad y en las luchas comuneras. Hubo también Cabildos de españoles en la Villa Rica del Espíritu Santo y en las de San Isidro Labrador de Curuguaty y de Nuestra Señora del Pilar de Ñeembucú. Poco después de la Independencia, en 1812 y siguiendo instrucciones de la Junta Superior Gubernativa, U. Fernando de la Mora fundó el Cabildo de la Villa Real de la Concepción, Cabildos de indios los hubo en diversas poblaciones, aunque no en todas.
La institución fue suprimida por el doctor Francia en 1824.
LA JUSTICIA.
En los dominios españoles, no rigió el sistema de separación de poderes, que se generalizó en una época bastante posterior: Virreyes, Gobernadores y otros funcionarios administraban justicia. Sin embargo, hubo también organismos especializados en materia judicial, las Audiencias. Eran éstas tribunales colegiados, integrados por Oidores, que entendían en grado de apelación en las causas antes ventiladas ante autoridades políticas y municipales. De sus fallos, podía recurrirse, aunque no siempre, al Consejo de Indias.
Existían tres clases de Audiencias: Virreinales, que radicaban en la capital de un Virreinato y eran presididas por el titular de éste; Pretoriales, cuyo Presidente actuaba a la vez como Gobernador y Capitán General del distrito; y Subordinadas, de cometido exclusivamente judicial. De estas últimas era la de La Plata o Charcas, a cuya jurisdicción perteneció el Paraguay hasta que en 1785 se instaló una virreinal en Buenos Aires.
Desde 1794, funcionó en la capital del Virreinato un Consulado o tribunal de comercio, cuya autoridad se extendía al Paraguay.
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS.
Todas las personas investidas de autoridad en América debían someterse, al término de sus funciones, al juicio de residencia, procedimiento que tenía por objeto esclarecer su actuación y determinar su responsabilidad civil, administrativa y criminal, por los abusos y contravenciones que hubieran podido cometer. En los empleos vitalicios, la residencia se substanciaba cada cinco años.
Disponían también la corona y las autoridades superiores de los recursos de la visita y la pesquisa, para ejercer permanente vigilancia sobre sus subordinados.
BIBLIOGRAFÍA
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*. "El sistema político indiano" (Revista del Instituto de Historia del Derecho, Nos. 5 y 6 - Buenos Aires, 1954 y 1955-56).
B) MONOGRAFÍAS Y OBRAS ESPECIALIZADAS:
*. Alfonso García Gallo, "Los orígenes de la administración territorial de las Indias" (Madrid, 1944).
*. García Gallo, "La ley como fuente del derecho en Indias en el siglo XVI" (Madrid, 1951).
*. Juan Manzano Manzano, "Historia de las recopilaciones de Indias" (2 tomos - Madrid, 1950-1956).
*. Ernesto Shafer, "El Consejo Real y Supremo de las Indias" (2 tomos - Sevilla, 1935-1947).
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Velázquez, "Erección y transformaciones del Cabildo de Asunción" (Revista Chilena de Historia del Derecho, 1970).
Velázquez, "Cabildos en el Paraguay" (II Congreso Venezolano de Historia, Caracas, 1974).
APÉNDICE
REAL PROVISIÓN DEL 12 DE SETIEMBRE DE 1537, POR LA QUE SE FACULTA A LOS CONQUISTADORES DEL PARAGUAY Y RIO DE LA PLATA A ELEGIR GOBERNADOR INTERINO.
Don Carlos, por la divina clemencia Emperador Semper Agusto, Rey de Alemania, Doña Juana, su madre, y el mismo Don Carlos, por misma gracia Reyes de Castilla, de León, de Aragón, de las Dos Sicilias, de Jerusalén, de Navarra, de Granada, de Toledo, de Valencia, de Galicia, de Mallorcas, de Sevilla, de Cerdeña, de Córdoba, de Córcega, de Murcia, de Jaén, de los Algarves, de Algeciras, de Gibraltar, de las islas de Canarias, de las Indias, Islas y Tienta Firme del Mar Océano, Condes de Barcelona, Señores de Vizcaya y de Molina, Duques de Atenas y de Neopatría, Condes de Flances y de Tirol, etc., por cuanto vos Alonso Cabrera, nuestro Veedor de Fundiciones de la Provincia del Río de la Plata, vais por nuestro Capitán en cierta armada a la dicha Provincia, en socorro de la gente que allí quedó, que proveen Martín de Orduña y Domingo de Cornocá, y podría ser que el tiempo que Don Pedro de Mendoza, nuestra Gobernador de la dicha Provincia, difunto, salió de ella, no hubiese dejado Lugarteniente o el que así hubiese dejado, cuando vos llegaseis, fuere fallecido y al tiempo de su fallecimiento o antes no hubiese nombrado Gobernador, o los conquistadores y pobladores no 1o hubiesen elegido, os mandamos que, en tal caso y no en otro alguno, hagáis juntar los dichos pobladores y los que de nuevo fueren con vos para que, habiendo primeramente jurado de elegir personas cual convenga a nuestro servicio y al bien de la dicha tierra, elijan por Gobernador en nuestro nombre y Capitán General de aquella Provincia la persona que, según Dios y sus conciencias, pareciere más suficiente para el dicho cargo y la persona que así eligieren todos en conformidad, o la mayor parte de ellos, use y tenga el dicho cargo, al cual por la presente damos poder cumplido para que lo ejercite cuando nuestra merced y voluntad fuere; y si aquel falleciere, se torne a proveer otro por la orden susodicha; lo cual os mandamos que así se haga con toda paz y sin bullicio ni escándalo, apercibiéndoos que de lo contrario nos tendremos por deservidos y los mandaremos castigar con todo rigor; y mandamos que en cualquiera de los dichos casos que hallaréis en la dicha tierra persona nombrada por Gobernador de ella, le obedezcáis y cumpláis sus mandamientos, y le deis todo favor y ayuda; y mandamos a los nuestros oficiales de Sevilla que asienten esta nuestra carta en los nuestros libros que ellos tienen y que den orden como se publique a las personas que llevaréis con vos en la dicha armada. Dada en la Villa de Valladolid, a doce días del mes de setiembre de mil quinientos y treinta y siete años. YO LA REINA. Yo Juan Vásquez de Molina, Secretario de Sus Cesáreas y Católicas Majestades, la hice escribir por su mandato, y en las espaldas de la dicha Provisión de Su Majestad están escritas las firmas y nombres siguientes: el Doctor Beltrán, Licenciado Suárez de Carvajal, el Doctor Bernal, el Licenciado Gutierre Velázquez, Registrada: Bernal Darias, por Canciller, Blas de Saavedra, y se asentó lo siguiente:
Asentóse esta Provisión Real de Sus Majestades en los libros de la Casa de la Contratación de las Indias del Mar Océano que es en esta muy noble y muy leal Ciudad de Sevilla, primero de octubre de mil y quinientos y treinta y siete años.
(En esta versión, hemos modernizado la ortografía y extendido las abreviaturas).
Fuente:
BREVE HISTORIA DE LA CULTURA EN EL PARAGUAY
Obra de RAFAEL ELADIO VELÁZQUEZ
© RAFAEL ELADIO VELÁZQUEZ
Impreso en el CENTRO DE PUBLICACIONES
Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”
Asunción-Paraguay
1999 (328 páginas)
