Inconsistencias respecto a los Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera PAMAS en México a la luz del Acuerdo Sobre Facilitación del Comercio, Autora Brianda Paula Ramírez Cordero, Asociada en el Despacho Jurídico Hogan Lovells
Qué es un PAMA Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera
El Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (en adelante PAMA), es un procedimiento instaurado por la autoridad administrativa (Autoridad Aduanera) seguido en forma de juicio, que es realizado por las autoridades aduaneras en ejercicio de sus funciones, en contra de los importadores, exportadores, agentes aduanales, poseedores o tenedores de las mercancías de comercio exterior; y que se caracteriza por iniciar con el embargo precautorio de las mercancías y el levantamiento del acta correspondiente, en donde se otorga al interesado un plazo para que en su oportunidad ofrezca y presente pruebas y realizar los alegatos que conforme al derecho del interesado convengan y que finalmente concluye con el dictado de una resolución administrativa.[1]
Cuándo procede un PAMA
De conformidad con el artículo 150 de la Ley Aduanera, el PAMA procede con motivo de:
- Reconocimiento Aduanero (Autoridad responsable: Administración General de Aduanas.)
- Verificación de mercancía en transporte (misma autoridad responsable)
- Visita domiciliaria (Autoridad responsable: Administración General de Auditoría de Comercio Exterior)
El acto que define al PAMA es el embargo precautorio de mercancías mismo que consiste en el aseguramiento cautelar de mercancías o retención de las mismas, el cual tiene como fin último garantizar el crédito fiscal que se le imponga a los interesados, o bien, impedir que las mercancías extranjeras sean introducidas al país sin cumplir con las restricciones y regulaciones no arancelarias.
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Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera Plazos y Consecuencias
Es importante mencionar que la autoridad responsable tiene un plazo de 4 meses para resolver el PAMA, mismo que podrá ser de manera absolutoria (sin determinación de crédito fiscal alguno) o condenatoria (con la determinación de un crédito fiscal que comprenderá impuestos omitidos actualizados, recargos y multas, así como la pérdida de la mercancía a favor del Fisco Federal).
Las consecuencias que trae consigo el PAMA, son, entre otras:
- La autoridad aduanera llega a imponer a sanciones (multas) que van entre el 70% y el 150% del valor ya sea de los impuestos omitidos o del valor comercial de las mercancías, lo cual a mi criterio es una multa excesiva dado que la mayor parte de las veces los montos a pagar tanto de impuestos como de valor comercial son cantidades muy altas, lo que provoca que los importadores siempre hagan valer los medios de defensa pertinentes.
- Lo elevado de las multas, hacen que las mismas se vuelvan impagables, lo que conlleva que el interesado necesariamente deba de promover los respectivos medios de defensa (recurso de revocación, juicio de nulidad, amparo directo o amparo indirecto), lo que incluso evita la recaudación efectiva de las multas y lograr su objetivo, que es el prevenir y sancionar el incumplimiento de normas en materia aduanera.
- Y eso sin contar la demora ante los proveedores de contenedores, fletes, los costos aduanales, que se generan por día a cargo del importador de la mercancía, cantidades exorbitantes que muy difícilmente los importadores pueden liquidar posterior a un PAMA.
Dicha conducta por parte del Estado Mexicano, de imponer sanciones desproporcionadas y extravagantes a los sujetos del comercio exterior, es contradictorio a lo estipulado por el Artículo 6.3.3 del A.F.C, el cual, como se mencionó anteriormente establece que las sanciones impuestas a los usuarios de comercio exterior deben ser proporcionales atendiendo al grado, así como la gravedad de la infracción cometida.
Es por ello que considero que las sanciones impuestas por el SAT, derivadas de las infracciones relacionadas con la importación o exportación de mercancías son excesivas y desproporcionadas de acuerdo al grado y gravedad de las acciones que conllevan a la infracción, ya que la mayor parte de dichas acciones son subsanables en el momento de la detección de las mismas, por lo que podemos estar seguros que, las sanciones que se contemplan al día de hoy en la Ley Aduanera son desproporcionales al grado y la gravedad de las infracciones cometidas.
Acuerdo Sobre Facilitación Del Comercio
Hoy en día, los costos del comercio internacional pueden llegar a representar el equivalente a un arancel ad valorem del 134% en los países de altos ingresos y del 219% en los países en desarrollo.
La Organización Mundial del Comercio (en adelante “OMC”) advirtió, que el problema de la facilitación ya no eran únicamente los impuestos (aranceles) ni las barreras comerciales, sino los trámites administrativos que hacen que una importación tome varios días en realizarse y tenga como consecuencia que la operación comercial se encarezca.
Es por ello que el 22 de febrero de 2017 entró en vigor el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), para resolver las cuestiones administrativas que los Estados imponen a importadores y exportadores interrumpiendo así el flujo del comercio internacional.
¿Qué es la Facilitación del Comercio?
Se puede definir a la Facilitación del Comercio como la simplificación y mejoras en la eficiencia de los procesos en cada fase de la cadena del comercio internacional de mercancías, así como la armonización de los procedimientos y prácticas de aduanas con sus requisitos de documentación, operaciones de carga y Acuerdos de Comercio.
¿Qué fin tiene el AFC?
El objetivo del AFC es impulsar el comercio mundial agilizando el movimiento y despacho de aduana de las mercancías, para hacer más eficientes los trámites y operaciones de comercio exterior, eliminar obstáculos administrativos y reducir los tiempos de entrega y costos de transacción.
De igual forma promoverá la cooperación aduanera y el intercambio de información entre autoridades aduaneras de los miembros de la O.M.C, con el fin de combatir el contrabando y fraude comercial, y contribuir a la capacitación y profesionalización del personal aduanero.
Es importante mencionar también que el AFC aclara y mejora el contenido de los artículos V (tránsito), VIII (derechos y formalidades respecto a la importación y exportación) y X (publicación y aplicación de los reglamentos comerciales) del GATT vigente e introduce disposiciones sobre cooperación aduanera.
Ahora bien, el objetivo del presente artículo es introducir al lector al AFC, para que tenga conocimiento de lo que implica, sus alcances y las consecuencias que tiene que México haya ratificado e implementado un Acuerdo Internacional de dicha magnitud, y que, hoy en día, no se hayan hecho las reformas pertinentes a la Ley Aduanera para cumplirlo, específicamente en materia de Procedimientos Administrativos en Materia Aduanera.
De esta forma, tendremos un primer acercamiento a las disposiciones de la Ley Aduanera que violentan el contenido de un artículo específico del A.F.C. (artículo 6 “Disciplinas en materia de derechos y cargas establecidos sobre la importación y la exportación o en conexión con ellas y de sanciones”, párrafo 3 “Disciplinas en materias de sanciones”, inciso 3) al hablar de las sanciones que se derivan del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera.
Artículo 6 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio AFC.
El artículo llamado “Disciplinas en materia de derechos y cargas establecidos sobre la importación y la exportación o en conexión con ellas y de sanciones”, se divide en 3 párrafos:
1) Disposiciones generales respecto a las disciplinas generales en materia de derechos y cargas establecidos sobre la importación y exportación o en conexión con ellas.
2) Derechos y cargas aplicables a la tramitación aduanera.
3) Disciplinas en materia de sanciones.
Este tercer párrafo en su inciso 3 establece que las sanciones impuestas a los usuarios de comercio exterior deben de ser proporcionales atendiendo al grado y la gravedad de la infracción cometida. Cuestión que es muy importante para el presente tema ya que estudiaremos la proporcionalidad de las infracciones llevadas a cabo por los importadores que la autoridad sanciona con un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera.
PAMA iniciado por la Administración General de Aduanas (AGA)
Ahora bien, una vez explicados los principios fundamentales del PAMA, y las infracciones y sanciones que éstos pueden llegar a tener para los importadores, el pasado 26 de junio de 2020 se solicitó información ante el Portal Nacional de Transparencia, respecto a la cantidad de PAMAS que se han iniciado y cuántos de ellos fueron impugnados por los diversos medios de defensa para tener un panorama más amplio de las violaciones sustantivas al AFC, generando un obstáculo a la facilitación comercial y la ineficiencia que los PAMAS representan para el Estado y los sujetos de comercio exterior en el país.
Así, a continuación, se presenta una tabla de información estadística que proporcionó la Administración General de Aduanas (AGA), a través del portal de transparencia, donde se reflejan la cantidad de PAMAS que se iniciaron ante la Aduana (no se incluyen los PAMAS que se derivaron de auditorías iniciadas por AGACE) del año 2017 a abril de 2020.
| TOTAL PAMAS 49 ADUANAS DEL PAÍS (AGA) | |||||
| PAMAS / AÑO | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 (Abril) | TOTAL |
| Iniciados | 8,290 | 8,646 | 7,602 | 2,326 | 26,864 |
| Con resolución condenatoria | 7,926 | 8,383 | 7,116 | 2,544 | 25,969 |
| Con resolución absolutoria | 335 | 304 | 203 | 48 | 890 |
| Núm. de PAMAS resueltos por la autoridad aduanera | 8,261 | 8,687 | 7,319 | 2,592 | 26,859 |
De esta forma podemos observar que se iniciaron un total de 26,864 PAMAS de 2017 a abril de 2020 de los cuales 25,969 tuvieron una resolución condenatoria y 890 tuvieron una resolución absolutoria.
Esto quiere decir que del 100% de PAMAS iniciados por la autoridad (AGA) en los años 2017 a abril de 2020, el 96.6% fueron resoluciones condenatorias.
La AGA no proporcionó más información respecto a cuantas de esas resoluciones condenatorias fueron impugnadas por los contribuyentes y cuantos de esos fueron impugnados mediante medios de defensa, sin embargo, por los altos costos que un PAMA conlleva se puede suponer que al menos la mayor parte de ellos fueron pagados por los contribuyentes para evitar mayores costos en su operación.
Una vez analizado lo anterior, con la información proporcionada por la AGA, podemos darnos una idea de lo grave de la situación de los PAMAS, ya que únicamente el 3% de los PAMAS iniciados por la autoridad son resueltos de forma absolutoria, generando que las empresas recurran a liquidar el crédito fiscal que se les impone, o acudir a algún medio de defensa.
PAMA iniciado por la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE)
Ahora bien, a fin de complementar la información anterior, el Portal Nacional de Transparencia también proporcionó la información por parte de la AGACE respecto a los PAMAS que se han iniciado por esa autoridad, de enero de 2017 a mayo de 2020, misma que se desprende de la siguiente manera.
| Año de inicio | Total de PAMAS |
| 2017 | 801 |
| 2018 | 752 |
| 2019 | 747 |
| 2020 | 625 |
| Total | 2925 |
| Tipo de Terminación | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total general |
| LIQUIDACION | 421 | 379 | 365 | 252 | 1417 |
| ABSOLUTORIO | 380 | 373 | 382 | 373 | 1508 |
De lo anterior se desprende que de enero de 2017 a mayo de 2020 la AGACE ha iniciado 2,925 PAMAS. Mismos que 1,417 (48%) han sido condenatorios para las empresas, y 1508 se resolvieron sin imponer ningún crédito fiscal a las empresas.
Es importante mencionar que a diferencia de los PAMAS iniciados por AGA las empresas en su mayoría optan por impugnar las liquidaciones que se les imponen por AGACE, ya que como ya se llevó a cabo la importación y se cumplieron con los contratos correspondientes, la empresa prefiere acudir a un medio de defensa a pagar un crédito fiscal.
Información respecto a los medios de defensa en contra del PAMA
Para efectos del presente artículo, y en continuación con la información proporcionada por el Portal Nacional de Transparencia, me gustaría analizar la información proporcionada por la Administración General Jurídica (AGJ) del SAT sobre la cantidad de PAMAS (no especificados si son de AGA o AGACE) que se impugnan mediante recursos de revocación, juicios de nulidad y amparos directos.
- Recurso de revocación ante la Administración General Jurídica del SAT.
| RECURSOS DE REVOCACIÓN ACJ | |
| TOTAL DE RECURSOS RESUELTOS | 221 |
| CONFIRMACIÓN | 137 |
| DEJAR SIN EFECTOS | 21 |
De lo anterior se desprende que la AGJ me informó que se resolvieron 221 recursos de revocación en contra de resoluciones derivadas de PAMAS en México de enero de 2017 a mayo de 2020. De los cuales 137 se resolvieron de forma favorable para la autoridad, es decir confirmaron la resolución impugnada, y 21 resoluciones fueron a favor del contribuyente, dejando sin efectos la resolución impugnada.
- Juicio de nulidad ante las Salas Especializadas en Materia de Comercio Exterior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y Amparo Directo.
Respecto de estos dos puntos, el SAT me contestó con la siguiente tabla:
| PAMAS | |
| JUICIOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS | AMPAROS DIRECTOS |
| 5178 | 391 |
De lo anterior se desprende que, de conformidad con la AGJ 5,178 contribuyentes presentaron una demanda de nulidad ante las Salas Especializadas en Materia de Comercio Exterior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa por una resolución derivada de un PAMA, y de esos 391 acudieron a la instancia de Amparo Directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito. El SAT, sin embargo, no fue explícito en cuanto a la cantidad de demandas que la AGJ se resuelven de manera desfavorable para la autoridad y cuantos favorables.
Conclusión sobre los PAMAS y el AFC
De la información proporcionada por la AGA, observamos que la mayor cantidad de PAMAS que se levantan en el país son derivados del despacho aduanero o de una verificación en transporte, es decir, al momento en que las mercancías arriban a territorio nacional y las mismas se encuentran en tránsito a su destino final.
Cuando la autoridad aduanera detiene las mercancías para revisión e inspección y se levanta un Acta de inicio de PAMA el proceso de la importación toma más tiempo, y costos de los anticipados por las partes, generando así un obstáculo a la facilitación del comercio.
De igual forma, por la información proporcionada por la AGA, se observa que de los PAMAS iniciados el 96% se resuelven de forma condenatoria, generando así un crédito fiscal que los importadores deben de pagar o impugnar para poder recuperar su mercancía.
Generalmente un importador, al tener urgencia de que su mercancía arribe a su destino, por cuestión de cumplimiento de contratos, prefiere pagar el crédito fiscal a impugnarlo mediante algún medio de defensa, ya que el medio de defensa toma mucho tiempo en resolverse, y eso se transcribe en costos añadidos a la importación.
De la información proporcionada por AGACE, observamos que se levantan muchos menos PAMAS de visita domiciliaria a comparación de los PAMAS de aduana.
Por otro lado, de la información proporcionada por la AGJ observamos que el recurso de revocación no es un recurso efectivo en contra de resoluciones administrativas, en específico PAMAS, ya que en su mayoría se resuelven a favor de la autoridad, lo que trae como consecuencia que el contribuyente continúe su camino por la defensa aduanera con la demanda de nulidad, y finalmente el Amparo Directo.
Finalmente podemos concluir que el AFC, aun y cuando ya lleva 3 años de vigencia en el país, no ha sido armonizado a la legislación aduanera mexicana, creando obstáculos administrativos innecesarios como el PAMA, en el día a día del comercio exterior en el país.
[1] Cisneros García, Juan Rabindrana, Manual Práctico Amparo contra el embargo de mercancías, op. cit., pp 156.
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