(Argentina, 1820-2019)

Juan Manuel Palacio^[2]

Definición

El juez de paz es un funcionario judicial con atribuciones jurisdiccionales sobre asuntos de “baja justicia” a nivel local, como controversias civiles y comerciales que involucran montos menores, y competencia correccional sobre delitos leves. Aunque con plenos poderes judiciales, su misión principal es conciliatoria. Si bien existen también en ámbitos urbanos, tradicionalmente su función primordial residió en las zonas rurales, donde fue muchas veces el único representante y primera instancia judicial para la resolución de conflictos.

Surgimiento

Desde sus orígenes en Inglaterra y Gales a mediados del siglo XIV, la función de estos jueces está relacionada con los medios rurales y con las comunidades locales, así como con la función primordial de “mantener la paz” en sus distritos (se los conocía también como “guardianes” de la paz). Otros rasgos primigenios son el de ser miembros –generalmente destacados– de la comunidad en la que se desempeñan, frecuentemente elegidos por la comunidad (o bien nombrados por la autoridad superior, pero por sugerencia de miembros o funcionarios locales), ejercer el cargo ad-honorem, ser “legos” (v.g., no poseer título de abogados como requisito) y ocuparse de asuntos “de menor cuantía” tanto en materia criminal como civil o comercial. Con esos rasgos comunes, y diferencias en sus filiaciones históricas o jurídicas, justicias similares existieron en algún momento en la mayoría de los países del mundo (de Canadá a Argentina, de la India a Australia), en muchos de los cuales perduran hasta el día de hoy.

En Iberoamérica el juez de paz fue un producto de la independencia. Dicha figura como tal no existía en la Península Ibérica y por lo tanto no fue implantada por las administraciones coloniales de España y Portugal, aunque funciones muy similares fueron cumplidas por otros funcionarios como los alcaldes de los cabildos y los juízes ordinários y pedâneos, en el mundo hispano y luso americano, respectivamente. Luego de la independencia, la organización de justicia formó parte del proceso más general de la conformación de los nuevos estados nacionales, y de los diseños institucionales y formas de gobierno que se fueron ensayando. En ese marco, sistemas diversos de justicias locales fueron implementados tanto en la América española como en Brasil, una vez que fueron abolidas las instituciones coloniales. Pero el modelo adoptado en la región no fue el inglés sino la justicia de paz surgida de la Revolución Francesa (que tuvo como propósito llenar el vacío que había dejado en las comunidades rurales la abolición de los jueces señoriales) y a las justicias locales o “parroquiales” implementada en los nacientes Estados Unidos de América. En ambos modelos primaba la idea de instaurar una justicia cercana a la gente (“de proximidad”), que sirviera como primera instancia en la resolución de conflictos y que tuviera tener como principal objetivo, no el juzgamiento, sino el arreglo, avenimiento o “conciliación” entre las partes.

En la Argentina la justicia de paz surge con la abolición de los cabildos, que sucedió en las diferentes provincias en las décadas de 1820 y 1830. Esa medida, que tenía como propósito modernizar la organización administrativa y política de la nueva república, planteó la tarea de cubrir las funciones que ejercían las instituciones capitulares. En las zonas rurales, eso implicó reemplazar a los alcaldes de la santa hermandad, que eran los funcionarios a través de los cuales los ayuntamientos ejercían el gobierno e intentaban imponer el orden en los vastos territorios de la campaña bajo sus jurisdicciones.

En la provincia de Buenos Aires, luego de la supresión del cabildo en 1821, se nombran jueces de paz para cada partido en reemplazo de dichos alcaldes. En sus inicios, las atribuciones de los jueces eran diversas, ya que además de ejercer funciones civiles y correccionales (en asuntos de bajo monto y delitos menores), debían cumplir otras de gobierno, tanto fiscales (como recaudador de contribuciones y rentas del Estado) como censales y electorales. A eso se sumaba la importante función policial que, si en los hechos desempeñaron desde el inicio, se materializó a fines de los años veinte con la supresión de las comisarías de campaña. De esta manera, estos funcionarios fueron el eje alrededor del cual orbitaba todo el aparato administrativo, coercitivo y judicial de la campaña. La justicia de paz fue a su vez la institución madre que acompañó el avance de la frontera: su número creció de manera incesante conforme aumentaba la población rural y se creaban nuevos pueblos y partidos, pasando de 29 en 1822 a 48 en 1852.

Los jueces debían ser hombres del lugar, que ejercían su función como una carga pública y sin remuneración alguna. Duraban un año en su función, aunque podían ser reelegidos. Su forma de selección varió con los años, pero siempre en un procedimiento de doble vía, en el que se elevaban ternas de candidatos (al principio, propuestas por las autoridades policiales, luego por los propios jueces salientes), sobre las que decidía en definitiva el gobierno provincial. Esto los hacía dependientes directos del poder político de turno y por lo tanto sujetos a periódicos recambios en tiempos de inestabilidad política.

Su esplendor durante el rosismo

La justicia de paz vivió su época de oro durante los gobiernos de Juan Manuel de Rosas, entre 1829 y 1852, que impuso un fuerte centralismo a la administración provincial. A través de la difusión de decretos y circulares del poder central entre la población bajo su jurisdicción, así como de la elaboración de informes periódicos para la gobernación –con noticias del estado económico, político y militar de su distrito– fueron instrumentos eficaces del control político y social que ejerció Rosas sobre la campaña. Pero además fue clave su poder de policía, no sólo para mantener el orden sino para el reclutamiento de soldados para el ejército de línea entre “vagos y malentretenidos”, cada vez que un estado de guerra o la lucha contra el indio lo requerían.Sin embargo, que fueran poderosos no implicó que fueran la expresión directa del poder y los intereses de los grandes terratenientes que, con Rosas a la cabeza, los controlaban sin más para mantener un férreo orden en la campaña, como se pensó por mucho tiempo. Antes bien, la historiografía reciente develó que el poder de estos jueces residió menos en su poder represivo que en su capacidad para mediar entre intereses diversos (del estado, los terratenientes, campesinos, trabajadores, milicianos, etc.) y atender sus conflictos locales, cosa que su particular estatus de funcionarios estatales y miembros destacados de su comunidad facilitaba. Esto se confirmaba con lo que mostraban sus perfiles socioeconómicos, que lejos de representar a los hombres fuertes de la campaña, respondían más bien a miembros de clase media de los pueblos, pequeños productores agropecuarios o comerciantes del lugar, conocidos –y en general respetados– por todos.

Reconfiguraciones en tiempos de expansión agropecuaria

Con la caída de Rosas los jueces de paz perdieron muchas de sus atribuciones y, con ellas, buena parte de su poder político. El avance de la frontera y el rápido desarrollo de los pueblos bonaerenses hicieron necesaria una organización burocrática e institucional más compleja. La ley de Municipalidades de 1854 estaba destinada a ordenar ese crecimiento de los pueblos de la provincia y a regular –y en algunos casos, crear– sus instituciones básicas. Gracias a esa normativa, muchas de las atribuciones que antes tenían los jueces de paz se recortaron en favor de los nuevos organismos institucionales –v.g. la policía provincial, que se organiza en 1878– y, con el correr del siglo, esos funcionarios se irían concentrando cada vez más en la estricta administración de justicia.

Esta nueva situación quedó plasmada definitivamente en la Ley de Procedimientos para la Justicia de Paz de 1887, que va a regir la institución hasta avanzado el siglo XX. Esta establecía que los jueces de paz eran funcionarios exclusivamente judiciales, con funciones y competencias bien delimitadas. Cada juez de la provincia –uno por cada partido–entendía en todos los conflictos menores que se suscitaban en su jurisdicción: en las causas civiles y comerciales hasta la suma de mil pesos y en las causas correccionales, en las que la pena no excediera los quinientos pesos de multa o el año de prisión. Cuando las demandas superaban estos límites, o cuando las sentencias del juez de paz eran apeladas, las causas se remitían a la Primera Instancia, que residía en las ciudades-cabecera de los departamentos judiciales en que se dividía la provincia.

La ley también establecía que los jueces debían ser vecinos contribuyentes, mayores de 25 años, que supieran leer y escribir y tuvieran residencia en la localidad de por lo menos dos años de antigüedad. El cargo de Juez era gratuito y obligatorio y se ejercía por un año, pudiendo renovarse indefinidamente. De esta manera, desde la misma ley se recortaban perfectamente los perfiles de los jueces. Se trataba de funcionarios que iban a encargarse de arbitrar en las pequeñas disputas que cotidianamente se pudieran producir entre los habitantes de su partido, así como de velar por la paz social reprimiendo cualquier manifestación delictiva o de violencia menuda que pudiera producirse. Para cumplir estas funciones, la ley sindicaba a simples vecinos alfabetizados, dando a entender que la mejor sabiduría para resolver ese tipo de disputas no era tanto la que otorgaba la universidad como la que daba el conocimiento directo de la vecindad. Y en cuanto a sus orígenes socioeconómicos, en esta etapa eran similares a los de sus predecesores de la primera mitad del siglo XIX: simples vecinos, pertenecientes a una clase media rural compuesta de comerciantes y pequeños o medianos productores agropecuarios. Fueron eso sí, más estables, ya que en promedio duraban más en sus puestos que sus antecesores. Esto, además de reflejar un período de mayor estabilidad política en la provincia y el país, muy probablemente se debiera a que –en esta etapa de especialización del cargo en materia judicial– sus conocimientos jurídicos y sus habilidades procesales, que necesariamente se adquirían en la función, constituían más que antes un activo importante de su idoneidad, además de un componente clave de su legitimidad como juez ante los ojos de la sociedad local.

A pesar del recorte en sus funciones, los jueces de paz de esta etapa cumplieron un papel igualmente crucial en la campaña. El pujante desarrollo económico del sector rural del país entre 1880 y 1930 se desenvolvió en medio de una paradoja, en la que, mientras que las grandes inversiones –en infraestructura, medios de transporte, comercialización y financiamiento de la producción– gozaban de sólidos reaseguros y un marco legal garantizado por el estado, la pequeña y mediana producción agropecuaria y las relaciones económicas que las sustentaban se desarrollaron en un contexto jurídico sumamente precario. Ante la ausencia de regulaciones estatales, asuntos cruciales como el crédito al pequeño productor o las relaciones contractuales de trabajo y de arrendamiento de la tierra se realizaban a través de transacciones informales, sustentadas en frágiles documentos o más frecuentemente en arreglos de palabra que hacían privadamente las partes. En ese contexto de indigencia legal y deserción estatal, los jueces de paz de campaña cumplieron un papel clave llenando esos vacíos legales e institucionales. En primer lugar, en tanto en sus estrados podían validarse esos documentos y arreglos de palabra, funcionaron como garantes de las reglas del juego en que operaban, a nivel local, todas esas transacciones. Pero, además, en su función más estrictamente jurisdiccional, los jueces fueron fundamentales para la resolución de los múltiples conflictos cotidianos que esos arreglos informales generaban, a través de una paciente gestión conciliatoria y, eventualmente, de sus sentencias. Como consecuencia, los jueces de paz de esta época, aunque menos vistosos que sus predecesores, desempeñaron un papel fundamental en el desarrollo agropecuario del país, garantizando un universo de arreglos informales que estuvieron en la base del buen funcionamiento de la economía agraria, a la vez que sosteniendo la “paz” en sus distritos.

Ocaso tras el advenimiento del peronismo

Este rol central en la vida social y económica de los distritos rurales es precisamente el que los jueces de paz van a perder con el advenimiento del peronismo, que va a imponer un eficaz intervencionismo del estado nacional en todo el territorio nacional. La generación de una gran batería legislativa para regular las relaciones laborales y contractuales y, más importante aún, su eficaz implementación a través de un eficiente sistema de reparticiones estatales en toda la geografía nacional, a la vez que dio por tierra con la mayoría de esos arreglos informales, terminó también con la institución más importante que los había sostenido por tanto tiempo. Medidas como las múltiples y minuciosas regulaciones del trabajo rural (a través de grandes leyes como el Estatuto del Peón y de una miríada de decretos y resoluciones periódicos que regulaban la vida cotidiana de la producción rural) y la intervención decidida en las relaciones contractuales entre propietarios y arrendatarios (a través del congelamiento sine die de los contratos y la suspensión de los desalojos) se complementaron con el perfeccionamiento de organismos de aplicación (como la Secretaría de Trabajo y Previsión y sus delegaciones regionales) o la creación de otros ad-hoc para atender los conflictos, como los tribunales laborales o las cámaras de arrendamiento. Ambas medidas –que implicaban quitarle jurisdicción sobre los asuntos cruciales de la producción, como eran el trabajo y la locación rural– resultaron, presumiblemente, en un inevitable ocaso de las funciones que hasta allí habían cumplido los jueces de paz (hipótesis que sin embargo la historiografía aún debe probar acabadamente). Con todo, eso no derivó en su extinción.

La justicia de paz en la actualidad

En el año 1978 una nueva ley convirtió en letrados a los juzgados de paz bonaerenses, atribuyéndoles nuevamente funciones judiciales menores además de la atención de una variedad de trámites administrativos civiles y comerciales (notificaciones, certificaciones, autorizaciones, etc.) que hacen a la vida cotidiana de los municipios y las zonas rurales aledañas hasta el día de hoy.

Además de en Buenos Aires, la justicia de paz ha estado presente en las distintas provincias argentinas, aunque la atención de la historiografía ha sido muy dispar en cada una de ellas. En aquellas que más se han estudiado (Santa Fe en primer lugar, pero también Mendoza, La Pampa o Tucumán), los rasgos generales de la historia y características de la justicia de paz son, salvando algunas diferencias menores, bastante similares a los bonaerenses. Se trató en general de jueces legos, al frente de la administración judicial de asuntos de menor cuantía en sus partidos o departamentos, cuyo principal objetivo era la conciliación entre las partes y que funcionaban como primera instancia de los procesos judiciales en ámbitos rurales.

Historiografía

Como con tantos otros terrenos de la historiografía, es sobre la provincia de Buenos Aires donde se concentra nuestro conocimiento sobre la institución y su historia. El trabajo clásico es el de Benito Díaz (1959), que sigue siendo referencia y fuente para todos los trabajos que lo sucedieron, aunque luego hayan sido revisadas muchas de sus hipótesis.

La historiografía se ha concentrado, comprensiblemente, en el período de oro de estos funcionarios, desde su creación hasta 1887, en que son despojados de sus múltiples funciones. Eso es en parte porque han sido personajes clave en procesos que han concentrado la atención de la historiografía de las últimas décadas, en particular la de la primera mitad del siglo XIX, como el de la construcción del estado luego de la independencia y la creación de nuevas instituciones republicanas, la disputa entre unitarios y federales, el rosismo y el control social de la campaña, las elecciones, la expansión de la frontera, la conformación de milicias y el problema del reclutamiento de tropas para el ejército, entre otros.

Además de en la provincia de Buenos Aires y en la primera mitad del siglo XIX, la otra concentración de la historiografía ha sido en el rol correccional y de mantenimiento del orden social de la justicia de paz. Los trabajos sobre sus funciones de policía, control social y han sido muy predominantes, siendo excepcionales los que atendieron sus otras funciones judiciales.

Para el período siguiente, el de la gran transformación agropecuaria pampeana, los trabajos siguen siendo escasos (Di Gresia, 2014; Moroni, 2008; Palacio, 2004; Sedeillán, 2005; Sanjurjo, 2014).

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