Partiendo de la distinción realizada por Lucius Caflisch entre fronteras y límites, exploraremos los principales rasgos de estos conceptos en el derecho internacional contemporáneo así como el rol protagónico que tiene el acuerdo en su establecimiento y modificación
De acuerdo a Caflisch la frontera puede ser definida como a "line separating land territories over which Staes exercise full territory sovereignity"[1] en tanto que la expresión límites, debería ser usada para referirse a las líneas que dividen "spaces where states do not exercise full territorial jurisdiction, such as maritime spaces appertaining either to the same State or to different States, or lines separating such national spaces from international areas."[2]
La distinción entre frontera y límite es necesaria porque evidencia, como el mismo Caflisch señala el hecho de que "maritime spaces are attributed to costal States according to rules different from those governing the adquisition of territory" y que "that spaces so divided are not placed under coastal States' full sovereignty..." siendo esto cierto incluso "for the territorial sea, which is governed by a regime of innocent passage for foreign vessels."[3]
La función de la frontera es, en consecuencia, separar los espacios que constituyen el territorio de un Estado y están sometidos a su jurisdicción, del territorio de otro Estado,
El límite en tanto, tiene la función de separar espacios marítimos. El establecimiento de límites marítimos se relaciona pues con la separación de ámbitos espaciales de jurisdicción estatal.
No obstante estas diferencias, frontera y límite tienen rasgos en común.
En primer lugar, toda determinación de una frontera o de un límite así como la decisión de demandar su revisión es de naturaleza política e implica un balance de los distintos intereses en presencia.
Ello fue claramente señalado por el Tribunal Arbitral en el caso del Beagle al analizar el Tratado de Límites celebrado entre Chile y Argentina en 1881:
"Like most treaties, it represented a compromise between the different and often directly conflicting claims of the Parties. Neither Party obtained all it wanted, but each obtained what it wanted most, at the sacrifice of something (to it) less important"
En segundo lugar, en ambos casos el acuerdo de los Estados tiene un rol preponderante en su establecimiento .[4] Así lo ha señalado la Corte Internacional de Justicia, llegando a admitir incluso la posibilidad de un acuerdo tácito que produzca tal efecto.
En 2007, la Corte en el caso que opuso a Nicaragua con Honduras por la delimitación del Mar Caribe indicó
"Evidence of a tacit legal agreement must be compelling. The establishment of a permanent maritime boundary is a matter of grave importance and agreement is not easily to be presumed. A de facto line might in certain circumstances correspond to the existence of an agreed legal boundary or might be more in the nature of a provisional line or of a line for a specific, limited purpose, such as sharing a scarce resource. Even if there had been a provisional line found convenient for a period of time, this is to be distinguished from an international boundary."[5]
En 2009, en el caso relativo a la Delimitación marítima en el Mar Negro (Rumania/ Urania) la CIJ explicó este dictum respecto del lugar que ocupa el acuerdo tácito en el establecimiento de una frontera. Ucrania daba especial énfasis a la sentencia dictada en el caso Nicaragua/Honduras para cuestionar los tratados existentes con Rumania, específicamente la parte de la sentencia que señalaba "[t]he establishment of a permanent maritime boundary is a matter of grave importance and agreement is not easily to be presumed."
La Corte respondió a Ucrania diciendo que
"That dictum, however, is not directly relevant since in that case no written agreement existed and therefore any implicit agreement had to be established as a matter of fact, with the burden of proof lying with the State claiming such an agreement to exist. In the present case, by contrast, the Court has before it the 1949 Agreement and the subsequent agreements. Rather than having to make findings of fact, with one or other Party bearing the burden of proof as regards claimed facts, the Court's task is to interpret those agreements."[6]
Finalmente, otro rasgo común a las fronteras y a los límites es que éstos deben ser estables, permanentes,
La consideración de estabilidad tiene un lugar claro en el derecho internacional. Así, el principio del utis possidetis iuris, de aplicación universal, indicaba que las fronteras de los nuevos Estados heredaban los límites administrativos establecidos por el colonizador.
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, por su parte, indica en su artículo 62, la imposibilidad de alegar el cambio fundamental de circunstancias como causal para dar por terminado un tratado de fronteras o retirarse de él.[7]
A lo anterior se agregan fallos judiciales y arbitrales entre los que destaca el brindado por la Corte Internacional de Justicia en el caso del templo de Preah Vihear. En este caso la Corte examinó el comportamiento de Tailandia para descartar su tesis revisionista. Señaló:
"Even if there were any doubt as to Siam's acceptance of the map in 1908, and hence of the frontier indicated thereon, the Court would consider, in the light of the subsequent course of events, that Thailand is now precludeti by her conduct from asserting that she
did not accept it. She has, for fifty years, enjoyed such benefits as the Treaty of 1904 conferred on her, if only the benefit of a stable frontier"[8].
Sobre todo, la Corte subrayó el significado e importancia del principio de la estabilidad y permanencia de las fronteras terrestres indicando:
"In general, when two countries establish a frontier between them, one of the primary objects is to achieve stability and finality. This is impossible if the line so established can, at any moment, and on the basis of a continuously available process, be called in question, and its rectification claimed, whenever any inaccuracy by reference to a clause in the parent treaty is discovered. Such a process could continue indefinitely, and finality would never be reached so long as possible errors still remained to be discovered."[9]
Estas reflexiones son aplicables a los límites marítimos. En la sentencia rendida el 19de diciembre de 1978 en el caso de la Plataforma continental del Mar Egeo, la CIJ recordó
"Whether it is a land frontier or a boundary line in the continental shelf that is in question, the process is essentially the same, and inevitably involves the same element of stability and permanence, and is subject to the rule excluding boundary agreements from fundamental change of circumstances"[10].
Pero la frontera no sólo permanece a pesar de los cambios acaecidos en las circunstancias de celebración sino que también de la denuncia, abrogación o extinción del tratado que la estableció. Existe una diferencia apreciable entre el acto jurídico (el tratado) y su objeto (la frontera). La CIJ así lo advirtió en el caso del diferendo territorial entre Libia y Chad en el que tuvo que analizar los efectos de un tratado celebrado entre Francia y Libia el 11 de agosto de 1955, que tenía una duración de 20 años, según su artículo 11.
La Corte determinó que:
"These provisions notwithstanding, the Treaty must, in the view of the Court, be taken to have determined a permanent frontier. There is nothing in the 1955 1Treaty to indicate that the boundary agreed was to be provisional or teniporary; on the contrary it bears al1 the hallmarks of finality. The establishment of this boundary is a fact which, from the outset, has had a legal life of its own, independently of the fate of the 1955 Treaty. Once ag,reed, the boundary stands, for any other approach would vitiate the fundamental principle of the stability of boundaries, the importance of which has been repeatedly emphasized by the Court (Temple of' Preuh Viheur, I. C. J. Reports 1962, p. 34; Aegean Sea Continental Shelf: I.C.J. Reports 1978, p. 36)"[11].
Una vez convenida, la frontera permanece, ya que toda otra aproximación privaría de efecto al principio fundamental de estabilidad de las fronteras cuya importancia ha sido subrayada por la Corte en múltiples ocasiones
Más adelante agrega
"A boundary established by treaty thus achieves a permanence which the treaty itself'does not necessarily enjoy. The treaty can cease to be in force without in any way affecting the continuance of the boundary. In this instance the Parties have not exercised their option to terminate the Treaty, but whether or not the option be exercised, the boundary remains. This is not to say that two States may not by mutual agreement vary the border between them; such a result can of course be achieved by mutual consent, but when a boundary has been the subject of agreement, the continued existence of that boundary is not dependent upon the continuing life of the treaty under which the boundary is agreed."[12]
Esta misma reflexión se encuentra contenida en el fallo de 2007 en el diferendo que opone a Nicaragua con Colombia.[13]
La Corte ha optado por afirmar la perennidad de las fronteras, incluso si los tratados que le han dado nacimiento ya no están en vigor. Pero el que las fronteras y límites sean estables y permanentes no significa que sean inmutables, ya que pueden realizarse cambios en ellas por acuerdo de los Estados
La Corte en el caso Libia Chad tras señalar que la frontera establecida por un tratado goza de una permanencia que el tratado mismo no tiene, señaló que
"..This is not to say that two States may not by mutual agreement vary the border between them; such a result can of course be achieved by mutual consent,"[14]
Sin embargo, una modificación de la frontera o límite convenida puede producirse también por la conducta ulterior de las partes, esto es la conducta desarrollada por la partes tras el establecimiento de una frontera o límite en un tratado.
Un título puede gradualmente ceder ante el peso de una práctica adversa tolerada y aceptada por largo tiempo. En el caso del Templo de Preah Vihear, la Corte consideró que la práctica ulterior había modificado el curso de un trazado de la frontera en relación al previsto por un tratado que databa de 1904. Este rol modificador de la práctica ulterior - no objetada - ha sido aceptado también por los tribunales arbitrales.
La práctica ulterior puede revelar una transformación de la voluntad de las partes, transformación que aparece de una aplicación indiscutiblemente común, clara y suficientemente prolongada. Tal aplicación sería suficiente por sí sola, para inclinar la balanza a favor de la interpretación así realizada.
Dicho de otra manera, la práctica ulterior para modificar un título debe ser constante y debe contar con el asentimiento (expreso o tácito) de la otra parte interesada, y es por cierto más exigente cuando existe un tratado vigente.
[1] Caflisch Lucius " A tipology of borders" en International law : New actors, new concept, continuing dilemmas, Bukas, V y Trpimir M Sosic (Ed), Martinus. Nijhoff Publishers, Leiden, Boston 2010, pp.191 ss. También en http://www.dur.ac.uk/resources/ibru/conferences/thailand/caflisch.pdf
[2] Ibidem
[3] Ibidem
[4] Citado por Bardonnet, Daniel, Les frontières terrestres et la relativité de leur tracé: (problèmes juridiques choisis) Recueil des cours, Volumen 153 (1976-V) , pp 20
[5] Corte Internacional de Justicia, Recueil 2007, Diferendo territorial y marítimo entre Nicaragua y Honduras en el Mar Caribe, Sentencia de 8 de Octubre de 2007, párr 253
[6] Corte Internacional de Justicia, Recueil 2009, Delimitación Marítima en el Mar Negro (Rumania c. Ucrania), sentencia 3 de febrero de 2009, párr 68
[7] El artículo 62 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 señala:
"62. Cambio fundamental en las circunstancias.
1. Un cambio fundamental en las circunstancias ocurrido con respecto a las existentes en el momento de la celebración de un tratado y que no fue previsto por las partes no podrá alegarse como causa para dar por terminado el tratado o retirarse de é1 a menos que:
a) la existencia de esas circunstancias constituyera una base esencial del consentimiento de las partes en obligarse por el tratado, y
b) ese cambio tenga por efecto modif'icar radicalmente el alcance de las obligaciones que todavía deban cumplirse en virtud del tratado.
2. Un cambio fundamental en las circunstancias no podrá alegarse como causa para dar por terminado un tratado o retirarse de él:
a) si el tratado establece una frontera; o
b) si el cambio fundamental resulta de una violación por la parte que lo alega, de una obligación nacida del tratado o de toda otra obligación internacional con respecto a cualquier otra parte en el tratado. 3. Cuando, con arreglo a lo dispuesto en los párrafos precedentes, una de las partes pueda alegar un cambio fundamental en las circunstancias como causa para dar por terminado un tratado o para retirarse de él, podrá también alegar ese cambio como causa para suspender la aplicación del tratado.
[8] Corte Internacional de Justicia, Recueil 1962,Templo de Preah Vihear,( Camboya c. Tailandia), Fondo, sentencia de 15 de junio de 1962, pág 32
[9] Corte Internacional de Justicia, Templo de Preah Vihear, Pág. 34
[10] Corte Internacional de Justicia , Recueil 1978,Plataforma Continental del Mar Egeo, sentencia de 19 de diciembre de 1978, párr 85
[11] Corte Internacional de Justicia, Recueil 1994, Diferendo territorial (Republica Jamahiriya Árabe Libia c. Chad), sentencia, 3 de febrero de 1994, párr 72
[12] Corte Internacional de Justicia, Plataforma Continental del Mar Egeo, párr 73
[13] Corte Internacional de Justicia, Recueil 2007, Diferendo territorial y marítimo (Nicaragua c.Colombia)
Excepciones preliminares, párra 89
[14] Corte Internacional de Justicia, Recueil , Plataforma Continental del Mar Egeo, párr 73
